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  民借官用:江苏沭阳30亿元“政府融资后遗症”

  中国新闻周刊记者/周群峰

  发于2021.1.11总第980期《中国新闻周刊》

  2020年年末位于江苏省沭阳县三善建设有限公司(简称“三善公司”)内冷冷清清

  “六年多三善公司已背负上6200余万元债务而且相关利息、罚金至今每天都还增加”三善公司负责人赵金城告诉《中国新闻周刊》公司目前处于停业状态濒临破产

  这家成立于2004年民企本沭阳县唯家具有级资质建筑企业正常运营时核心员工曾有217人用工总量高峰期达3000多人2012年这家企业被沭阳县财政局选中进而卷入起涉及2000万元“被贷款”融资事件

  赵金城称三善公司原以为按照县财政局要求帮政府融资也未使用其中分钱料2014年三善公司被县财政局担保公司起诉要求偿还这笔贷款三善公司败诉后坚持自己资金使用方未履行判决但公司和他本人已经元气大伤

  三善公司经历与沭阳县2009年时推行种“民借官用”融资模式相关沭阳县开发区财政局副局长殷正光告诉《中国新闻周刊》该模式沭阳县持续三年之久涉及二十多家企业共融资大约30亿元他认为这种模式产生巨大经济效益带动地方发展

  过这种模式也被质疑为具合法性该模式下产生诉讼纠纷、财政存单被银行划扣、民营企业因此陷入绝境等种种后遗症这些问题至今持续十年未

  财政局找民企“补窟窿”

  江苏省沭阳县隶属于宿迁市人口接近200万为江苏省人口第大县

  从2009年开始沭阳县财政局开始物色与县财政关联比较密切民营企业为融资平台并提供担保或存单质押假借这些企业之名向银行贷款操作过程中县财政局向企业出具书面“承诺函”写明“该笔贷款与贵公司无关”保证财政局承担本金及利息民企收到贷款后迅速转到财政局账号该模式下民企只充当财政局融资工具并非贷款实际使用人

  殷正光时任沭阳县财政局融资办主任也当时该县运作这种融资模式亲历者和主要执行者

  2020年12月21日已经调任沭阳县开发区财政局副局长殷正光告诉《中国新闻周刊》为做好风控当时沭阳县提出“贷新还旧”方法即当笔贷款到期前财政局已经提前找好另外家民营企业运作好续贷业务从而断形成种“接力”

  尽管殷正光认为风控到位但实际操作中仍然出现过令沭阳县财政局措手及事件2011年1月沭阳县财政局用预算外资金存单质押借用江苏鸿安建设有限公司(简称“鸿安公司”)作为融资平台向沭阳县工商银行贷款1800万元贷款期限为1年殷正光说但这胶璋补菊松虾鸿安公司却没有按照约定将钱打入财政局账户而“将这1800万元截留下来自己用”

  份长达9页询问笔录详细记录这起“意外事件”来龙去脉被询问对象正殷正光2014年11月13日他接受江苏省淮安市清浦区人民检察院询问

  殷正光向《中国新闻周刊》确认这份笔录真实性他这份笔录中称 鸿安公司法人代表叫张述宇他通过时任沭阳县财政局局长刘永根介绍跟张述宇相识

  他称2011年初刘永根提出来用鸿安公司做融资平台张述宇当时也同意此后刘永根安排下他跟张述宇对接最终以该公司名义向沭阳县工商银行贷款1800万元这笔贷款被鸿安公司截留后沭阳县融资办多次向鸿安公司催划贷款资金到财政局账上但鸿安公司以各种理由拖延

  张述宇则告诉《中国新闻周刊》关于鸿安公司截留财政局贷款说法“纯粹胡说八道”这笔贷款跟沭阳县财政局没有关系鸿安公司跟三善公司也存关联性“这笔贷款个公司帮鸿安公司包装我们企业需要向工商银行贷款就由我们公司当时会计准备些贷款所需资料交给那家公司帮我们包装”

  2011年底鸿安公司仍未归还这笔贷款县财政局开始准备“找下家”

  殷正光询问笔录中称刘永根让他去找中国银行沭阳支行行长张晖和三善公司老板由财政局担保以三善公司名义从中国银行贷款2000万元来偿还上述1800万元贷款2012年年初他分别找到三善公司老板仲其林和张晖协商并最终促成此事三善公司则收到这笔款后按照县财政局要求将钱转至鸿安公司工行账户以偿还到期1800万元贷款

  三善公司负责人赵金城告诉《中国新闻周刊》当时殷正光等人没有说明鸿安公司截留事情三善公司就习惯性认为这次贷款也和以前样都为县财政局贷款所以当贷款到账后县财政局让打到鸿安账户时三善公司也没迟疑“这笔贷款完成后殷正光才说鸿安公司截留事情”

  转眼又过年三善公司从中国银行沭阳支行贷款2000万元也将到期如何还上这2000万元贷款又成棘手问题刘永根表示年底财政局财政紧张拿出这么多钱来还款

  张晖则提议个“新方案”:沭阳县中小企业信用担保有限责任公司(沭阳县财政局下属企业、时任法定代表人为殷正光)有2300多万元存单中国银行可以以此作质押为三善公司续贷刘永根同意这个操作并安排殷正光具体运作此事后来沭阳县财政局以三善公司名义中国银行续贷2000万元“2013年1月2000万元贷款发放到位后三善公司将这2000万元贷款资金转给财政局用于冲还被银行扣划财政局结算外资金”

  2014年1月该笔2000万元又面临到期这次依然无人还款于中国银行沭阳支行从沭阳县中小企业担保公司存单中扣划2000万元用于偿还到期贷款

  “遭遇政府套路贷”

  对担保公司而言真实损失已经造成为追缴这2000万元2014年三四月份沭阳县中小企业担保公司到宿迁市中级人民法院起诉三善公司要求三善公司偿还2000万元及给担保公司带来损失费用

  《中国新闻周刊》从2014年9月30日宿迁中院做出判决书中看到宿迁中院认为:被告三善公司虽辩称其实际用款人但涉案借款合同由其与中行沭阳支行订立并约定由原告信用担保公司担保且借款系发放至其账户故论其辩称否属实均影响其作为合同相对人承担相应合同义务对三善公司辩称本院予采纳

  诉讼失败另个重要原因三善公司拿出财政局盖章承诺函证明资金为财政局所用

  三善公司并没有履行法院判决殷正光笔录中解释称“因为最早1800万元贷款被鸿安公司截留用掉三善公司并没有使用这所以三善公司愿意偿还”

  断上访同时三善公司还向江苏省高级人民法院申请再审但最终江苏高院驳回三善公司再审申请

  赵金城告诉《中国新闻周刊》三善公司败诉后数千万元工程款被保全冻结2018年春节前被县担保公司执行773万元三善公司“被贷款”那笔2000万元至今产生罚金加利息就高达4200万元“感觉我们公司遭遇政府套路贷原本正常经营公司现资金链断裂濒临破产”

  将含有社保资金存单做质押

  这种融资模式沭阳县出现与时任县委书记蒋建明直接相关

  蒋建明于2002年6月出任沭阳县常务副县长半年后任县长2009年1月升任县委书记

  殷正光告诉《中国新闻周刊》老蒋(即蒋建明)个高度情绪化官员他偶尔报纸上看到什么(他认为有价值)东西就会问相关部门负责人为什么沭阳能这么搞?“他县委书记他说话对我们来说就‘圣旨’我们也没人反对”

  殷正光称蒋建明出任县委书记第年就提出建设南部新城但巨大资金缺口影响该项目建设资料显示沭阳县南部新城位于主城区西南部区域面积28.99平方公里加上宿沭公路南侧物流产业园和港口经济产业园以及淮沭新河西侧战略预留地总规划面积四十多平方公里

  他称2009年为解决政府资金缺口沭阳县财政局成立融资办每年县政府给财政局下达融资金额都十几亿元到二十几亿元“沭阳县融资办以企业名义向银行贷款财政局提供担保或者质押贷款资金到企业账户后由企业再将贷款资金转入财政局国库科同时财政局向企业做出承担还款责任承诺函”

  有知情者分析称当时沭阳县没有通过国企融资原因:首先鼓励民企发展大背景下通过这些有定经济实力民营企业贷款更简便;其次当时国家正对地方借债加强控制给国企贷款增加难度;再次这种融资模式下贷款虽然为政府所用但表象借款人体现民企上当地政府也就绕过地方债统计便于招商引资

  殷正光称这种融资模式下被沭阳县财政局融资办选中企业有鸿安公司、三善公司、江苏天天铜业有限公司等等“筛选企业都与县财政关联度比较大他们都业务方面有求于财政局”

  赵金城告诉《中国新闻周刊》三善公司沭阳县本地民营企业承建些政府投资工程虽然这类工程招投标公开企业可以公平竞争拿到项目但结算工程款时需要财政局配合“如果我们跟政府关系搞僵以后工程做好后向财政局要钱时很难”他看来“地方政府掌握着民营企业生死存亡大权所以政府部门过来找我们帮忙我们只能帮”

  民企愿意充当政府融资“前台工具”也有认为安全性高因素赵金城称操作时财政局会提供存单质押相当于政府交保证金财政局还向企业提供承诺函“通过这种合作我们认为还能拉近和政府关系对企业以后发展有利”

  殷正光称财政局工作人员找企业办手续时候为让企业吃定心丸会给企业出具承诺函《中国新闻周刊》三善公司看到8份承诺函落款单位和印章显示有5份来自沭阳县财政局3份来自沭阳县财政局两家下属企业(沭阳县城市建设投资有限公司沭阳县国有资产投资经营有限公司)贷款银行涉及国开行江苏省分行、中国银行沭阳支行、工商银行沭阳支行等

  承诺函中清楚写明财政局假借企业为平台事实并许诺本息与企业无关还有沭阳县财政局盖章

  这些承诺函显示2010年7月12日至2012年8月17日三善公司以这种方式为县财政融资合计达1.91亿元赵金城回忆当时还存些承诺函丢失或当时过度信任政府可能没要情况所以实际贷款资金大于这个金额殷正光也对此认可三善公司沭阳县唯具有级资质建筑企业所以县财政局用该公司资金比较多估算合计总数低于2亿元

  殷正光告诉《中国新闻周刊》这种模式开展第年沭阳县就融资超过10亿元2012年随着经济增长、土地增值政府缺钱这种融资模式也停“沭阳县以这种方式累计融资大约30亿元共涉及二十多家企业”

  赵金城还解到财政局质押存单中含有社保等资金所以能直接用

  殷正光承认这些存单能直接用他称:“存单中有包含社保钱我们作为财政人这么做也能让这些存单保值增值、创造效益这种操作法律上没有禁止”

  北京法桓律师事务所主任王鹏告诉《中国新闻周刊》质押行为法律上属于为债务设定担保权行为如果未来能偿还债务则由存单上资金代为偿还沭阳县财政局用这部分含有社保资金存单做质押会给社保资金带来潜确定风险危及社保基金正常运行符合监管要求这种行为也《担保法》《社会保险法》和相关社保条例所允许

  “明星官员”留下融资争议

  《中国新闻周刊》近期沭阳南部新城走访时看到这里已高楼林立众多项目正施工中殷正光称南部新城原毛之地现因为发展快速带动土地价格2009年前后每亩地仅二十多万元现达到七百多万元房价从原来每平方米2000元涨到现15000元以上“给政府带来巨大土地收益这些都得益于当初融资模式”

  但“成绩”背后曾力推该模式时任沭阳县相关官员和该模式产生金融风险都饱受争议

  沭阳县官网“沭阳概况”中称沭阳创造令人瞩目沭阳速度和沭阳经验县域经济与县域基本竞争力连续8年跻身“全国百强县”行列连续五届入选全国工业百强县

  当初缔造“沭阳速度”正推行这种融资模式时任沭阳县委书记蒋建明从2002年6月至2014年3月蒋沭阳工作近12年历任常务副县长、县长、县委书记其任期内沭阳地区生产总值由2002年77.02亿元增长到2011年410.45亿元缔造“沭阳速度”

  2014年3月他调任镇江市委常委、组织部长他离任时曾总结自己执政理念“牢牢把握住次又次发展机遇经济社会发展始终保持持续攀升强劲态势”

  蒋建明之前“明星官员”仇和曾任沭阳县委书记四年(1996年12月~2000年12月)主政沭阳期间仇和曾提出过“团结心务实苦干奋起直追自强息”16字“沭阳精神”

  这两任从沭阳走出来官员却先后落马2016年12月15日云南省委原常委、原副书记仇和因受贿罪获刑十四年六个月2017年6月28日镇江市委原常委、镇江市政府原副市长蒋建明因受贿罪获刑八年法院审理查明其受贿244万余元均发生其任沭阳县长、县委书记期间《南方周末》曾经援引沭阳位卸任县委常委话称“他们两人(仇和、蒋建明)都主打经济牌拆建辍倾全县之力招商”

  时至今日招商引资仍然沭阳县求发展主要举措接受《中国新闻周刊》采访时殷正光称他刚刚去苏州、吴江、昆山、宁波、上海等地去招商引资“平均每天跑350公里拜访各地老板招商行啊”

  奇特融资模式2012年暂停后相关遗留问题至今仍未平息与此相关时任沭阳县官员中多人岗位已经变化有已异地任职但鲜有官员被问责殷正光称自己受此事件影响曾受到党内严重警告处分但接受淮安市清浦区人民检察院询问后也最终没有进入司法程序

  殷正光告诉《中国新闻周刊》从表面上看这种“民借官用”贷款方式妥国家也没提倡但对沭阳县却种因地制宜融资举措此外这种模式发生时国家缺乏规范性文件约束些融资行为“当时沭阳县可以自主决定这么融资现融资就得打报告起码报告到省财政厅”

  而北京市中永律师事务所合伙人、财经律师刘兴成告诉《中国新闻周刊》沭阳县这种“民借官用”融资模式发生时(2009年~2012年)有刻意绕过地方债规模、逃避融资监管之嫌

  模式兴起大背景发生2008年全球金融危机爆发后2009年地方政府融资平台大规模举债使得地方政府债务规模断增高从2010年监管部门开始对地方政府融资平台开始进行管控要求各级政府对融资平台公司债务进行次全面清理

  “该模式没有合法性政府融资应当通过发地方债方式政府部门企业等市场主体监管机构得经商也无权从银行贷款否则会将财政和金融合为体这种模式应予以纠正”刘兴成认为让民营企业承担该承担责任更错上加错无疑会破坏当地营商环境

  (应受访者要求赵金城为化名)

  《中国新闻周刊》2021年第2期

  声明:刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权

【编辑:于晓】